開正門堵偏門：地方政府舉債改革進(jìn)入深水區(qū)

總額137億元的山東省自發(fā)自還地方債券將于7月14日發(fā)行，標(biāo)志我國首批地方政府自主發(fā)債改革漸入常態(tài)化。伴隨近期多地商業(yè)銀行、上市公司卷入地方債兌付，上萬家融資平臺(tái)公司啟動(dòng)改制，地方債務(wù)改革再度引發(fā)關(guān)注。

專家認(rèn)為，在債務(wù)規(guī)?？傮w可控的背景下，通過市場化、規(guī)范化調(diào)節(jié)政府舉債機(jī)制，有望成為改革重心。從長遠(yuǎn)看，“開正門，堵偏門”將是約束發(fā)債行為的有效之舉。

地方政府自主發(fā)債常態(tài)化

記者12日從銀行間市場獲悉，山東省當(dāng)前已完成地方債券自發(fā)自還試點(diǎn)的招標(biāo)工作。據(jù)介紹，繼國務(wù)院決定啟動(dòng)地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)后，廣東省、山東省已完成首批試點(diǎn)債券招標(biāo)，標(biāo)志我國地方政府自主舉債改革進(jìn)入常態(tài)化。

據(jù)悉，本次發(fā)行的山東省政府債券分為5、7、10年三個(gè)品種，每期對(duì)應(yīng)的招標(biāo)利率依次為3.75%、3.88%、3.93%，均低于同期限國債利率。經(jīng)上海新世紀(jì)資信評(píng)估公司評(píng)定，2014年山東省政府債券的信用級(jí)別為AAA最高信用評(píng)級(jí)。

“自發(fā)自還”試點(diǎn)陸續(xù)啟動(dòng)，也意味著政府舉債“陽光化”的改革步入正軌，用透明公開的發(fā)債渠道取締不規(guī)范發(fā)債方式。

近期以來，多地商業(yè)銀行、上市公司曝出卷入地方債拖欠事件，部分不規(guī)范渠道中，非市場化的剛性兌付已頻頻遇險(xiǎn)。根據(jù)審計(jì)署近日發(fā)布的部分地方債務(wù)跟蹤情況，去年6月底至今年3月底，9個(gè)省份為償還到期債務(wù)舉借省本級(jí)新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。

齊魯銀行近日發(fā)布的年報(bào)顯示，“濟(jì)南市歷城區(qū)城建公司”就出現(xiàn)了逾4000萬元的債務(wù)本息違約。2013年年報(bào)中，上市公司安徽水利也表示，業(yè)績受地方債拖累，其中，僅安徽省蚌埠市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)管理委員會(huì)舉借的建設(shè)移交工程債務(wù)就達(dá)9億元。

促進(jìn)市場化“開正門、堵偏門”

財(cái)政部部長樓繼偉近日接受采訪時(shí)表示：“盡管目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患，全面規(guī)范地方政府債務(wù)管理仍是當(dāng)前一項(xiàng)重要任務(wù)。”

審計(jì)署報(bào)告顯示，個(gè)別地市還違約將債務(wù)資金用于房地產(chǎn)開發(fā)、項(xiàng)目資本金或其他項(xiàng)目建設(shè)等。“從出現(xiàn)違約的個(gè)例來看，地方融資平臺(tái)成為風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)點(diǎn)，這也是典型的非正規(guī)舉債渠道。”上海一家商業(yè)銀行信貸部門負(fù)責(zé)人說。

對(duì)此，多地已啟動(dòng)融資平臺(tái)及城投公司轉(zhuǎn)型改革。據(jù)馬鞍山城投官網(wǎng)，其已先行一步轉(zhuǎn)制成江東控股，多家地方城投公司也紛紛試水轉(zhuǎn)型改制工作。這意味著伴隨財(cái)稅體制改革的逐步推進(jìn)，此前扮演過重要角色的政府融資平臺(tái)即將被剝離融資功能。

“屢屢被打破的剛性兌付表明，中央財(cái)政將不再為非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的地方債務(wù)違約埋單，而是要建立健全地方政府的市場化信用體系，為市場提供更為綜合、直觀的評(píng)價(jià)，便于投資者比較，讓地方作出正確判斷。”中國社科院金融研究所副研究員安國俊說。

中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿表示，我國仍將從市場化方面，采取多項(xiàng)改革硬化地方預(yù)算約束。事實(shí)上，通過發(fā)展市政債市場和一系列配套改革，地方政府的預(yù)算約束將逐漸“硬性化”。

地方政府舉債改革進(jìn)入深水區(qū)

“要求地方政府尤其是獨(dú)立發(fā)債的地方政府編制和公布資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)提高地方財(cái)政透明度有重要意義。此外，一些改革的準(zhǔn)備也都已經(jīng)在進(jìn)行中。”馬駿說。

與“兜底”相比，建立市場規(guī)則有望成為改革側(cè)重點(diǎn)。首輪地方債自發(fā)自還試點(diǎn)還首度引入了市場化的信用評(píng)級(jí)報(bào)告。“這是防控地方債風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要舉措，也預(yù)示著地方債將走向更為規(guī)范的市場化道路，為市政債的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。”安國俊說。

作為首輪地方自主發(fā)債的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，上海新世紀(jì)相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受記者專訪時(shí)指出，地方政府的信息披露及其制度建設(shè)難以一蹴而就。

例如，首批發(fā)債的廣東、山東自發(fā)自還債務(wù)的最長期限為10年，每年都應(yīng)進(jìn)行定期跟蹤評(píng)級(jí)。在這場可以預(yù)見的“持久戰(zhàn)”中，既需要評(píng)級(jí)公司與地方政府保持密切溝通，也需要地方政府的積極配合。如何保障各種評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)和信息的及時(shí)獲得，依然有待摸索實(shí)踐。

根據(jù)財(cái)政部安排預(yù)計(jì)，2014年地方債計(jì)劃發(fā)行規(guī)模為4000億元，其中上海、廣東、山東等省市自發(fā)自還規(guī)模為1092億元。

“面對(duì)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，解決地方政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的資金缺口、實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。”中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇認(rèn)為，地方債自主發(fā)行改革中，可以利用破題機(jī)會(huì)，規(guī)范財(cái)政管理體制，圍繞舉債形成倒逼機(jī)制，理順政府間關(guān)系。